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虽然《行政监察法》赋予监察机关检查权、调查权、建议权和行政处分权等，但由于监察手段有限，且偏重事后监督，导致一些方式方法在实践中形同虚设，难以落实，如第23条，监察机关对本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或者国家政策，应当予以纠正或者撤销的可以提出监察建议的规定，在实践中基本没有得到有效执行。

关键词：民主 立宪主义 宪法实施 违宪审查 宪法监督 夏泽祥，山东师范大学法学院教授，法学博士。第二件是完善程序法制及其实施，这是一个制度建设事项，同样面临着许多困难，比如国家机构之间的分权制度的建立及其精密化，[38]这其实是我国政权组织形式和国家结构形式的变革。

我国传统文化的转型萌动于清末。有学者一针见血地指出，执政党地位与革命党角色的反差和矛盾，是新中国出现许多严重问题的重要思想根源和体制根源。第97条第（一）项：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。2005 年制定了《司法解释备案审查工作程序》。[30] 《孙中山全集》（第9卷），中华书局1985年版，第267页。

对于宪法委员会而言，它既可以作出的修改的决定，也可以作出改变或予以撤销的决定。[13] 张千帆教授将宪法实施分为程序性实施与实体性实施，程序性实施是指公权力机构按照宪法规定的程序作出的决定或行为，实体性实施则是指以特定宪法条款为目标作出的决定或行为。若以此为标准，绝大部分甚至全部的欧盟法律改革都可以说是不必要的。

[24]不难看出，这一改变把影响欧盟委员会授权性立法的权力从行政立法委员会转移到欧盟立法机关，强化了议会控制。迄今为止，欧盟的规制机构（agencies）历经三波发展浪潮。[32]所以，五十多年来，欧盟始终无法接受拥有规则制定权的美式规制机构。进入专题： 欧盟行政法 行政程序法 欧盟 。

同时，它将公共合同从过程角度分为三个环节：合同订立前程序、合同订立程序（包括生效和无效要件）以及合同的履行与终结，对合同全程做了框架性规定，细化或例外规定则留待单行法律，保留了未来发展的灵活空间。这不是一个简单的形式替换。

[62]换言之，追求赋权与限权之平衡是欧盟行政程序法典的根本出发点。重大变化在于原《欧盟条约》第202条下欧盟委员会执行议会立法的执行权被授权行为和执行行为所替代。换言之，《模范规则》搭建了一个框架，其组成部分可以作为基石（building blocks），由具体情境下的立法、司法活动做进一步细化、限定或完善。对于从事欧盟法业务的律师，甚至是行政法专家，要说清某个决定到底应当遵循何种程序，以及在共同治理（shared administration）下欧盟和成员国究竟分别承担何种程序性义务都会遇到困难（hard-pressed）。

二、欧盟统一行政程序立法的背景 今天的欧盟为什么需要一部统一行政程序法典？事实上，自1925年奥地利制定行政程序法典以来，欧盟成员国中的波兰（1928）、西班牙（1958）、瑞士（1968）、德国（1976）、卢森堡（1979）、丹麦（1985）、瑞典（1986）、意大利（1990）、葡萄牙（1991）、荷兰（1992）、希腊（1999）都相继颁布了本国的行政程序法典。[12]之所以有这些政策色彩明显的规则，固然是现实所须，因为程序繁复的议会立法无力应对迅速变化的环境。[50]在这种粗细不匀、彼此不一的体系下，欧盟公众很容遭遇程序维权的困境。有些则包括规则制定，最著名的如1946年美国联邦行政程序法。

行政程序法典将取代该原则成为新的欧盟行政程序法基础。第一，没有人主张欧盟的生死存亡系于是否有行政程序法典。

[26]进入新世纪以后，欧盟规制机构出现井喷式增长。[15]时至今日，据统计，共有287个行政立法委员会，在农业、内部市场、环保、交通等二十八个议题上参与欧盟委员会的行政立法。

第一阶段从上世纪六十年代到《里斯本条约》生效，欧盟委员会行政立法主要通过行政立法委员会（Comitology committee）进行。因此，行政程序法典化的支持者们提出了针锋相对的反驳。公众咨商之后，起草部门须撰写并公布反馈报告（reasoned report），详细解释对公众意见或建议的处理结果。而这一难题，又进一步为近二十年来勃兴的欧盟规制国家所加剧。其独特的设计思路、功能定位和内容结构，正是为了回应和解决相关争议，弥补现行法律的碎片化缺陷，加强对欧盟行政权力的程序性控制。将改革必要性标准设定得如此绝对并无必要。

[2]本文试图弥补这一缺憾。但实际操作中，无论是行政机关还是相对人，都很难确定除了既判个案所涉及的情形外，还有哪些情况要求听证。

听证与跨行政部门咨商权部分则具体规定了相对人（party）与利益相关的公众（interested public）在哪些情形下享有何种听证权或咨商权，同时也确立了欧盟机构做出行政决定时听取其它相关欧盟机构或成员国行政机关意见的程序。条文解释明确表示使用行政活动这一概念是技术化和有限的（technical and restricted），仅适用于行政程序领域，范围上包括前述五大类型，具体内容则须参见各部分的详细规定。

可以论证的是：除非欧盟制定行政程序法典，否则法治目标无法充分实现——前者是后者之必需。四、《欧盟行政程序模范规则》及其前景 除条文外，《模范规则》还包含详细立法说明与内容解释，长达318页。

赋权方面则明确了行政效率、效能和服务导向等原则。但仍值得追问的是：更大程度的法典化真会扼杀各国行政程序法的自主与多元、阻碍欧盟行政法灵活发展吗？答案是否定的。第352条设定的立法门槛更高，但其确实可以替代第298条，为制定行政程序法典提供必要的授权。又如获得公平听证的权利：欧盟法院曾判决即便相关立法没有明文授予相对人听证权，不举行听证仍有可能违反欧盟一般法律原则。

作为一个学术研究团体，ReNEUAL集合了来自欧盟全体成员国和美国的共141名行政法学家，以欧盟行政法的简化为目标，在2009-2014年间，编写了迄今唯一、也是最详细的一部欧盟行政程序法典草案，名为《欧盟行政程序模范规则》（Model Rules on EU Administrative Procedure，下文简称《模范规则》）。三、欧盟统一行政程序立法的争议 欧盟统一行政程序立法进程在官方层面正式启动的标志是2012年3月26日，欧洲议会下设的法律事务委员会（Committee on Legal Affairs）委托欧洲附加值评估委员会对行政程序统一立法进行成本收益分析。

根据立法记录，该条文的一个重要目的是彰显欧盟机构运行中的良好行政之基本原则，如公共服务职责、客观与中立性、更加开放透明、公众咨询和加强反腐措施。[34]该案中，原告英国政府向欧盟法院起诉，主张第236/2012号条例第二十八条授权欧洲证券和市场监管局（European Securities and Market Authority）为维护金融市场稳定，在特定情形下限制甚至暂停某些金融交易，违反了Meroni规则。

但现实可能性并不大，因为即便法典化，也毫不影响欧盟法院根据一般法律原则判定行政程序法典的某项规定或其执行违法。这比适用一部成文的行政程序法典要更为繁琐。

该条第一款规定：如果在条约定义的政策框架内，为实现条约所规定的目标，欧盟采取行动被证明是必要的，而条约本身又没有授予必要的权力，经欧盟委员会提议，欧盟理事会可以在取得欧洲议会的同意后，以全体通过的方式采取合适的措施。《模范规则》规定了协作申请发起方和接收方的权利义务、相对人的知情权和成本分担等事项。这是欧盟统一行政程序立法运动之集大成者。如前所述，2014年公布的《欧盟行政程序模范规则》是这方面的集大成者。

因此，在欧盟行政国家中，如何有效实现这一宪政价值，成为无法回避的难题。现存行政程序法虽然分散，但已经够好（good enough），统一立法属于画蛇添足。

[75]当然，这场运动何时瓜熟蒂落无法预测。文章来源：《环球法律评论》2016年第3期。

[64] 第四，就立法技术来说，《模范规则》采取了所谓创新性法典化（innovative codification）方法。[53] 欧洲行政法学界的行动更早于官方表态。